¿HACIA UN SEGURO EUROPEO DE DESEMPLEO?

¿Hacia un seguro europeo de desempleo?

Raúl Ramos (AQR-IREA, Universitat de Barcelona)

 

El 11 de octubre de 2013 tuve la oportunidad de participar en una jornada organizada en Bruselas por la Fundación Bertelsmann y la Comisión Europea con el objetivo de discutir las ventajas e inconvenientes del seguro europeo de desempleo como posible herramienta de estabilización macroeconómica ante futuras crisis económicas.

 

Es bien sabido que la zona euro dista de ser un área monetaria óptima. La adopción de una moneda única sin unión fiscal y sin unión política era una apuesta muy arriesgada. La renuncia a la política monetaria nacional y, por tanto, a la posibilidad de realizar devaluaciones competitivas ante perturbaciones asimétricas hace recaer el peso del ajuste sobre la política fiscal, una política muy limitada por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en lo que se refiere a las medidas discrecionales y que se ha mostrado claramente insuficientes en la crisis actual.

 

Las diferencias observadas en las tasas de paro de los distintos estados miembros de la zona euro ponen de manifiesto la necesidad de evitar que el ajuste se acabe traduciendo en evoluciones tan dispares de los mercados de trabajo. La “devaluación interna”, es decir, la flexibilidad de salarios y precios que permite hacer más competitivos aquellos bienes y servicios producidos en los países con un mayor impacto de la crisis así como la mayor movilidad de los trabajadores observada en los últimos tiempos se están mostrando como mecanismos efectivos para remontar la crisis pero muy lentos y con unos costes muy elevados en términos sociales.

 

Por todo ello, existe un cierto convencimiento a nivel europeo de que es necesario avanzar en el diseño de mecanismos que permitan aprovechar los beneficios de la moneda única pero, a la vez, minimizar sus costes. La profundización del mercado interior y la creación de la Unión Bancaria son aspectos positivos en este contexto pero falta mucho camino por recorrer, sobre todo teniendo en cuenta la reducida importancia del presupuesto comunitario.

 

Es en este marco en el que hay que situar la propuesta de adoptar un seguro europeo de desempleo. Tal y como expusieron varios de los ponentes de las jornadas, la adopción de este mecanismo como un elemento que permitiría reducir el impacto de futuras crisis tendría varias ventajas:

• En primer lugar, se trataría de un estabilizador automático (y no discrecional) de manera que aquellos países donde el desempleo aumentase como consecuencia de una perturbación asimétrica recibirían de manera automática fondos en forma de prestaciones para los trabajadores que hubiesen perdido su empleo desde los estados miembros no afectados por esta perturbación. En caso de que se tratase de una perturbación que afectase a todos los estados, se podría hacer frente a la misma a través de la política monetaria u otros instrumentos de política económica.
• En segundo lugar, no supondría un aumento global en los niveles de gasto público y, por tanto, no sería necesario incrementar la presión impositiva.
• En tercer lugar, se trata de un mecanismo totalmente transparente y robusto en cuanto a su funcionamiento es decir, existe un escaso margen para la “manipulación” estadística.
• Por último, esta medida podría contribuir a recuperar el sentimiento ciudadano a favor de la construcción europea que ha visto seriamente perjudicado por la actual crisis económica y financiera pero también por el déficit democrático de las instituciones europeas.

 

Así pues, ¿cuál es exactamente la propuesta concreta que se está discutiendo? Bajo los auspicios de la Comisión Europea, el profesor Sebastian Dullien (HTW Berlin & ECFR) ha realizado una propuesta muy concreta que podría resumirse en los siguientes puntos[i]:

1. Todos los trabajadores estarían cubiertos por el seguro europeo de desempleo.
2. La cantidad asegurada sería el 80% del ingreso medio de los estados miembros.
3. El importe de la prestación sería el 50% de la cantidad asegurada, aunque dicha cantidad podría incrementarse a través de las aportaciones de cada estado miembro.
4. La duración máxima de la prestación es de 12 meses.

Según las simulaciones realizadas por Dullien, si este mecanismo hubiese estado en funcionamiento durante la crisis actual, el impacto del shock sobre la economía española hubiese podido reducirse en más de un 30 por ciento.

En cambio, los oponentes a esta medida también plantearon varias objeciones que también :

• En primer lugar, para garantizar su sostenibilidad, el diseño de este mecanismo de risk-sharing debería asegurar que no existirían transferencias permanentes desde determinados estados miembros hacía otros.
• En segundo lugar, existe la posibilidad de que algunos países decidiesen no llevar a cabo las reformas necesarias para reducir su tasa de paro ya que así conseguirían seguir recibiendo los fondos asociados durante mucho más tiempo (moral hazard).
• En tercer lugar, la necesidad de armonizar los actuales sistemas nacionales para poder implementar el seguro europeo encontraría sin duda elevadas resistencias por parte de los agentes sociales teniendo en cuenta las actuales diferencias entre estados en su diseño e implementación (veáse, por ejemplo, el estudio de Esser et al., 2013)[ii]
• En cuarto lugar, se plantearon dificultades relacionadas con la necesidad de reformar los tratados constitucionales de la Unión Europea para poder incluir este mecanismo y la lentitud con la que se llevaría a cabo el proceso de ratificación por parte de los estados miembros tal y como ya se ha podido comprobar en ocasiones anteriores. También había dudas sobre el diseño institucional. Por ejemplo, ¿se mantendría la posibilidad del opt-out para los actuales miembros de la zona euro? ¿podrían participar en el seguro estados miembros de la Unión Europea que no formasen parte de la zona euro?
• Por último, los detractores del seguro de desempleo europeo plantearon alternativas que también podrían contribuir a estabilizar la zona euro. Por ejemplo, se planteó la posibilidad de introducir un “seguro cíclico” que actuaría también de manera automática basándose en la evolución de los outputs gaps de los estados miembros. Esta alternativa presenta varias ventajas adicionales a las ya mencionadas para el seguro de desempleo: ya se dispone de una metodología común y aceptada para calcular el output gap para los distintos estados miembros por lo que la implementación sería mucho más rápida y menos costosa y además no sería necesario modificar los tratados dado que este instrumento ya forma parte del actual Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin embargo, y sin entrar a considerar aspectos técnicos relativos a la revisión de las estimaciones del output gap que complicarían la gestión del fondo, el principal inconveniente de instrumento es que no conseguiría el mismo efecto sobre la confianza de los ciudadanos en el proyecto europeo.

En síntesis, el debate está abierto y probablemente algunos parlamentarios europeos incluirán esta propuesta en su programa de cara a la campaña electoral de las próximas elecciones europeas por lo que seguro que en los próximos meses este tema dará mucho de sí. Quizás la medida no se implemente a corto o medio plazo, pero la idea está para quedarse. Mientras tanto, en nuestro país, los últimos datos de la Encuesta de Población Activa nos recuerdan que más allá de los debates académicos y políticos, casi 6 millones de personas siguen sufriendo en primera persona los efectos de la crisis.

 Barcelona, 29 de octubre de 2013